清单制度对建设法治政府的重要意义4篇

清单制度对建设法治政府的重要意义4篇清单制度对建设法治政府的重要意义　　将行政权力清单分为我想申办有关证照和批文行政审批行政确认行政备案我想反映违法行为和情况行政处罚行政强制行政检查行政征收行政征用我想提下面是小编为大家整理的清单制度对建设法治政府的重要意义4篇,供大家参考。

篇一：清单制度对建设法治政府的重要意义

　　将行政权力清单分为我想申办有关证照和批文行政审批行政确认行政备案我想反映违法行为和情况行政处罚行政强制行政检查行政征收行政征用我想提供政策意见和建议行政规划行政决策我想申请政府救助和奖励我想查询行政复议等渠道我还想了解行政指导等信息6个模块将民众高度关注的与民众关系密切的行政权力用浅显易懂的语言和形式表现出来

　　地方政府权力清单制度的构建*——以浦东新区为例的分析

　　赵勇【摘要】权力清单制度所涉及的权力事项是一个“元”政治概念，建立和推行权力清单制度是地方政府推进行政改革的重要方面。本文以浦东新区为例透视了地方政府权力清单制度的现状，分析了制度建设、平台搭建等地方政府权力清单制度构建取得的成就，同时，也提出地方政府权力清单制度的建设存在权威性不够、法治性不强等问题。在此基础上，从形成合理的分类依据、推进权力清单和责任清单的衔接配套等方面提出了地方政府进一步推进权力清单制度的路径选择。【期刊名称】上海行政学院学报【年(卷),期】2016(017)006【总页数】10【关键词】地方政府；权力清单制度；浦东新区探索清单式管理改革是行政改革的重要趋势和方向，是加强权力运行体系建设的重要举措。对地方政府而言，构建权力清单制度既是中央的普遍性要求，也是一项制度创新。2014年以来，地方政府在权力清单制度方面进行了探索和尝试。随着中国上海自贸区扩区、浦东新区政府和自贸区管委会合署办公后，浦东新区政府在权力清单方面的探索，为地方政府全面推行权力清单制度、打造法治政府提供了模板、经验和借鉴，可以说是透视地方政府推行权力清单制度的一个“窗口”。一方面，浦东新区作为上海改革的先行先试区，其试点改革具有开拓性；另一方面，浦东新区既有委办局，也有街道和镇，是具有完整代表性的一级政府；同时，浦东新区对推行权力清单制度改革进行了整体设计，

　　既有近期目标，也有长远打算，其权力清单制度具有典型性。本文以浦东新区政府为例，在分析构建权力清单制度重要意义的基础上透视地方政府权力清单的现状，并提出进一步完善权力清单制度的未来发展之策。

　　一、推行权力清单制度是法治政府建设的重要环节

　　权力清单制度涵盖以权力清单和责任清单为基础的一系列制度。权力清单是责任清单的前提和基础；责任清单是权力清单的重要保障，是权力清单以及法律法规基本原则的细化和延伸。总体而言，权力清单的目标是明确政府权力的范围，防止政府乱作为，核心是“法无授权不可为”。权力清单的梳理和形成，强调全面准确，以公开规范权力运作。权力清单总体上是做减法。价值取向是通过编制权力清单，打造依法行政、透明高效的“有限”政府。权力清单制度既强调对行政权力的警惕，也重视对行政权力的制约，是推进法治政府建设、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。权力清单制度所涉及的权力事项是一个“元”政治概念。各种行政权力相互之间的连接、组合、行使、传导、互动等过程，直接影响着治理过程、治理质量和治理绩效。权力清单的公开，如同技术开放中源代码的公开，将为政府、社会、企业和学术界提供观察、分析和评估权力行使过程及其行使结果的基础信息和数据库。而权力运行流程公开后，将直接暴露政府体系内部存在的问题，从而为政府再造、优化流程、提高效能、重塑结构提供基本依据。①1.推行权力清单制度为明晰行政机关职权提供重要依据职权法定原则和越权无效原则是行政法治中的基本原则，将包括行政机关在内的国家公权力活动规范在法律的框架范围内是其中的重要方面。职权法定原则要求行政机关所行使的职权必须要有法律上的依据。而根据越权无效原则，行

　　政机关如果超越自己的法定职权范围行使权力，其行为的法律效力将会被归于无效。②在我国现行法律体系中，大量的法律规定属于行政法律规范。根据北大法宝数据库的统计，我国法律有2097项，与此同时行政法规有7775项，部门规章更是达到了201132项。③这些法律规范对于行政机关职权的规定具有概括性、原则性、模糊性和分散性的特征，从而使得行政机关在行使行政职权的过程中具有较大的随意性。④同时，法律规定的这一特性也给行政相对人准确掌握和了解行政机关享有的职权和运作规范造成了困难。这就使得在现实操作中，职权法定原则和越权无效原则对于行政机关行使权力约束的控制趋于无效，行政相对人极容易受到行政职权不确定的危害，法治政府的目标也会落空。权力清单制度即是在这一背景下提出来的。行政机关对照法律规定对于自身享有哪些权力逐一进行科学的梳理、归纳和总结，并以清单的形式向社会公布。这一方面促使行政机关按照法律规定全面地明确自己的职责事项，另一方面借助清单的编制敦促行政机关严格按照法律所授予的权限行使权力。同时，行政相对人和社会公众也能通过清单非常方便地知晓行政机关的权力和办事流程，有效地监督行政机关，敦促行政机关依法行政，从而真正将权力关在制度的笼子里。2.推行权力清单制度是实现行政程序规范化的重要保障权力清单制度要求行政机关不仅要明确自身的权力，同时还需要明晰自身的工作流程。由于权力清单要公布于众，接受行政相对人和社会公众的监督，行政机关就必须要严格按照法律规定和行政管理的实际需要，合法、科学地确定行政权力的行使程序。而科学、合法的行政程序构建正是法治政府建设的核心内容之一。一方面，在学理上，程序正当原则作为现代行政法治的一项基本原则，

　　已为我国学界所接受。⑤另一方面，程序正当原则也为行政实践所必须。国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确将“程序正当”作为依法行政的内容之一。权力清单制度要求行政机关公布行政权力的行使流程，这就使得权力清单制度具有了程序控权的功能。⑥3.推行权力清单制度是彰显政府诚信的重要平台政府诚信直接关乎政府本身的合法性和正当性。诚信原则不仅在民法领域内得以适用，在当代行政法领域内也应有广泛的适用。人民是政府获得力量的源泉。只有获得人民的信任，政府才具有合法性，政府才能持续存在和不断巩固。各级政府及其职能部门编制和公布权力清单就是要向社会宣示该机关愿意在法律法规授予的权限范围内，按照法治的要求严格行使权力，并愿意接受来自社会各个方面的监督。4.推行权力清单制度是深化行政审批改革的重要推力权力清单的编制过程并不是一个简单的权力汇编，而是要基于现代法治理念、现行法律法规的规定科学、合理地对自身拥有的权力和运行程序进行清理。藉由权力清单的编制，行政机关可以清除不适合市场经济发展需要的权限，合理优化行政权力运行程序，从而推动行政审批制度改革，推进简政放权。5.推行权力清单制度为监督行政权力提供了重要工具权力清单是行政机关对于自己所有权限及其运行机制的清理和梳理。权力清单一旦向社会公开，就意味着行政机关就自己的职权范围和程序规范向社会做出了承诺，是行政机关的自我约束，具有法律上的约束力。与此同时，具有法律监督权的国家机关和社会公众可以凭借权力清单对行政机关进行监督：一方面，可以对照现有的法律规定与行政机关编制的权力清单，发现行政机关编制的权

　　力清单与法律规定冲突和矛盾的地方，纠正行政机关在确认行政权力范围和运行过程上的认识错误，确保权力清单本身的合法有效性；另一方面，可以根据合法有效的权力清单对行政机关的行政活动进行监督。总之，推行权力清单制度有利于最大限度地引入社会监督，迫使行政机关厘清自身的权限范围，形成高效、合法的行政办事流程，并自觉地按照权限范围和程序行使行政权力，最终实现建设法治政府的目标。

　　二、地方政府推行权力清单制度的成效

　　2014年以来，地方政府纷纷进行了权力清单制度的改革和探索。以浦东新区为例来看，新区政府提出，编制权力清单和责任清单是推动新一轮政府职能转变的基础性工程，是上海自贸试验区扩区后浦东新区政府自身改革对外打响的第一枪。浦东新区推行的权力清单制度改革取得了良好的成效，主要表现在以下几个方面：第一，从制度和体制层面重视权力清单改革，整体设计权力清单制度。浦东新区推行权力清单制度改革，不仅仅是为了形成权力清单而梳理行政权力，而强调改革重点是形成制度，通过清权——理权——晒权——制权的清理过程摸清家底，了解行政权力数量和权力运行状况，并将权力清单方面的探索作为推进改革的新起点，作为进一步推进简政放权、推进政府职能转变的基础。第二，既考虑短期的改革步骤，也形成改革的长期战略，循序渐进、逐步推进权力清单制度。在全面考虑权力清单制度的基础上，综合设计了权力清单1.0、2.0、3.0版本的改革方案，每一个版本明晰了基本原则和主要目标，形成了逐步推进权力清单制度改革的路线图和时间表，循序渐进、逐步推进权力清单制度。1.0版本

　　是对浦东新区政府各部门行政权力和行政责任进行梳理并对外公布，同时也形成相应的责任清单。2.0版本将权力清单和责任清单的覆盖范围拓展到街道、镇、自贸试验区扩区后的5个区域管理局以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，权力清单的权力事项依据拓展到一般规范性文件、“三定”规定、有权机关批准文件等。3.0版本将进一步加大简政放权力度，深化审批制度改革，逐步实现行政审批的不批或少批；结合行政权力的梳理，在整合各部门业务工作流程的基础上，建立行政权力网上运行平台，逐步实现网上办事。三个版本的设计既有总体原则，也有操作路径，为全面深入推进权力清单制度提供了支撑和指向。第三，注重权力清单制度的保障，同步推进和实施权力清单与责任清单制度。浦东新区政府将责任清单视为权力清单的保障，同步推进权力和责任两个清单。在权力清单方面，将行政权力分为行政审批、行政处罚、行政强制等18类。行政权力梳理的依据包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规、市政府规章以及浦东综合配套改革文件。不符合上述设定依据的行政权力，原则上予以取消。2015年5月公布了浦东新区政府权力清单1.0版本。按照权力事项统计，共计6465项。其中，行政处罚5234项，占81%；行政强制256项，占4%；行政审批251项，占4%；其他各项权力715项，占11%。从部门来看，权力清单包含权力较多的部门有环保局（城管执法局、水务局）1772项，占27%；市场监管局1519项，占24%；公安分局1027项，占16%；其他各部门2138项，占33%。同时，浦东新区是上海市第一个公布责任清单的区级政府。将行政责任分为部门主要职责、行政协同责任、事中事后监管制度、重点行业重点领域监管措施、

　　公共服务导航等5个模块，形成了责任清单1.0版本。截至2015年5月，梳理出行政责任1423项，其中主要职责513项，行政协同责任125项，事中事后监管制度158项，重点行业重点领域监管措施89项，公共服务导航538项。从责任部门分布来看，规土局148项，建交委125项，环保局107项、市场监管局106项。在事中事后监管制度方面，市场监管局28项、环保局25项、审计局19项、发改委18项。第四，呼应社会和民众高度关注，鼓励社会和民众参与权力清单编制工作。浦东新区权力清单和责任清单的编制，聚焦民众普遍关注的食品安全、安全生产、环境保护等重点行业和领域，全面梳理监管措施，促进政府依法履职。将行政权力清单分为“我想申办有关证照和批文（行政审批、行政确认、行政备案）”、“我想反映违法行为和情况（行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收、行政征用）”、“我想提供政策意见和建议（行政规划、行政决策）”、“我想申请政府救助和奖励”、“我想查询行政复议等渠道”、“我还想了解行政指导等信息”6个模块，将民众高度关注的、与民众关系密切的行政权力用浅显易懂的语言和形式表现出来。⑦形成按领域、按单位、按关键词的多样化的搜索方式和途径，简便易操作。同时，行政权力清单的编制充分体现以行政相对人的需求为核心的价值取向。在行政权力清单编制过程中，开设专门的意见反馈渠道，听取民众意见，搜集、分析各类意见建议。最后，以信息化手段为基础，以权力清单梳理为契机推进政府行政权力运行流程再造。在权力清单梳理过程中，浦东新区政府探索建立了以“规则透明、业务协同、大数据运用”三级架构为中心的集成型审批信息化平台体系，突出规则、业务

　　和数据的集成，以行政相对人为核心对政府权力运行方式进行梳理和整合，沉淀大数据，推进政府流程再造。通过信息化的应用将行政权力编号，绘制覆盖行政权力运行全过程的流程图，明确规定每个环节的责任主体和运行方式，形成办事指南和业务手册。同时，浦东新区权力清单的改革探索了清权、减权、制权的权力清单工作流程，具体包括自我清理、条线核定、协商论证、审定公布等环节，探索编制“减权清单”。这些都有利于推进行政权力运行的流程再造。

　　三、地方政府推行权力清单制度过程中存在的主要问题

　　从浦东的实践来看，地方政府推行权力清单制度的状况，还存在需要进一步改进和提升的方面，主要表现在以下方面：第一，行政权力的分类依据不明确，权力清单梳理标准不统一，导致权力清单规范性不强。浦东新区政府将行政权力划分为行政审批、行政处罚、行政强制、行政确认、行政检查、行政备案、行政给付、行政征收、行政征用、行政奖励、行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解、行政规划、行政决策、行政复议和其他权力共18类。依据这样的标准，浦东新区政府共梳理了6465项行政权力。然而，与其他地方政府权力清单权力分类相比较，行政权力的分类依据不明确，行政权力的内涵和外延不明确，梳理标准不统一，导致梳理和统计的行政权力事项“量”和“质”上有差异。对比上海市已经公开权力清单的浦东新区和杨浦区可以发现，两个区权力清单所列的权力事项数量和项目上有一定差异。例如，行政处罚，杨浦区为3586项，浦东新区为5234项；行政强制，杨浦区为105项，浦东新区为256项；

　　行政审批，杨浦区为514项，浦东新区为251项；其他行政权力，杨浦区为70项，浦东新区为715项。总体而言，浦东新区和杨浦区两个区拥有的法律资源有差异，但并非巨大，在统计权力事项方面出现比较大的差异，重要原因在于缺乏统一的权力划分依据。这种统一标准的缺乏，导致权力清单公开后表现出较大的差异性。这种差异性一方面反映了权力行使的随意性，削弱了权力清单的权威性，甚至会影响政府公信力；另一方面，也导致各个区的行政权力缺乏横向比较的意义，不利于梳理政府权力，综合推进行政改革。第二，自下而上推行权力清单制度，缺乏相对统一的整合机制，导致一些探索与上级部门的想法不一致，改革易反复，成本较高。权力清单的梳理应当以法律为依据，并能够得到上级政府及其部门的支持才能持续、持久。浦东新区政府关于权力清单的改革探索是在国家相关部委、上海市级政府部门尚未公开权力清单的基础上进行的，总体而言体现出自下而上改革的特点。这种自下而上的改革容易受到上级部门政策的影响。有时，浦东新区一些想要先行先试的改革与上级部门的要求不相适应，导致被迫取消。例如，浦东新区政府想通过权力清单的梳理进一步推动简政放权，形成“减权清单”，但部分上级部门由于多种原因对一些推进减权的具体条款并不支持，从而导致一些改革探索做无用功，改革易反复。第三，权力清单的制度化水平有待提高。浦东新区政府列出的梳理行政权力依据包括国家法律、行政法规、地方法规和部门规章。权力清单的梳理和形成应当以法律为依据，然而我国公共管理实践中有许多所谓的“红头文件”对行政权力运行做出规定。考察我国公共管理实践可以发现，法律法规一般规定行政权力“事项”，而红头文件明确权力“事

　　项”的具体运行方式。是否将“红头文件”作为权力清单梳理的依据对权力清单的制度化水平有重要影响。不将红头文件作为权力清单梳理的依据会导致行政权力统计不完整，而将所谓的红头文件作为权力清单梳理的依据会削弱权力清单的法治化程度。同时，从法理上说，法律、行政法规、地方法规和部门规章的法律效力高于权力清单，权力清单的定位不能僭越法律。⑧然而，按照目前浦东新区梳理行政权力和行政责任的相关规定，行政权力不进目录不得实施；凡要增加的，必须在实施前进行登记备案，列入目录后方可实施。这可能会导致一些法律有规定，而没有纳入权力清单的行政权力不能够得以行使，从而削弱权力清单的法治化水平。并且，从权力清单编制的主体来看，由权力机关——各级人民代表大会牵头编制权力清单更有利于提升权力清单的法治化水平。目前，浦东新区由隶属于编办的审改办牵头全区政府部门的权力清单编制工作，没有引入人大的参与，没有将人大的确权作为最重要的环节，一定意义上说，是“自己梳理自己的权力”，从而导致权力清单的权威性略显不够。最后，重视“精细化”是清单式管理的重要价值取向。虽然，浦东新区政府高度重视权力清单和责任清单的梳理、形成和公布，但客观存在的专职人员配备不足和清理工作量巨大之间的矛盾容易使权力清单精细化不够，甚至在公布的权力清单上会产生一定的错误率。目前浦东新区政府各个工作部门并没有专职人员总体负责权力清单清理工作，多是由单位各科室将本科室职权简单罗列并套入下发格式表格后汇总打包给区审改办，再由区审改办汇总审核。浦东新区审改办目前专职人员配备也不足，难以对权力清单进行全面审核，这会影响权

　　力清单的准确性。第四，责任清单和权力清单的衔接性、配套性有待提升。浦东新区在公布权力清单的同时公开了责任清单，体现了浦东新区先行先试的特点。浦东新区政府将责任清单分为主要职责、行政协同责任、事中事后监管制度、重点行业重点领域监管措施和公共服务导航共五个模块。这种责任清单模块设计可以反映各个部门的主要职责和协同职责等方面，总体而言比较容易编制形成。但这种责任清单没有详细列出包括问责情形、问责事项、问责程序等方面的行政过错责任模块，影响责任清单的权威性。同时，将浦东新区政府权力清单和责任清单对比分析可以发现，第一批公布的行政权力共6465项，而行政责任为1423项。其中，浦东新区环保局行政权力1772项，而行政责任为107项，浦东新区市场监管局行政权力1519项，行政责任为106项。明显表现出行政权力多，而行政责任少的倾向。相对而言，一些政府部门更愿意梳理行政权力，而不愿意梳理行政责任。有些关于行政责任的表述也相对笼统和宽泛。权力清单和责任清单的梳理依据也有差异，权力清单的梳理以法律、法规、行政规章为依据，而责任清单的梳理依据包括一般的规范性文件、“三定”规定以及有权机关批准文件。这种梳理依据的差异会使得权力清单和责任清单所列事项、工作程序方面有不同。这些都表明了责任清单和权力清单的衔接性不高、配套型不强，不利于实现权力清单制度的可执行、可考核、可问责，从而影响了权力清单制度的权威性和统一性。

　　四、地方政府进一步推行和完善权力清单制度的路径选择

　　地方政府进一步推进和完善权力清单制度可以对照上述存在问题综合考虑设计

　　改革方案。1.探索科学、合理的权力清单分类依据和标准，提高权力清单制度的科学化水平形成科学、合理、具有公信力的行政权力梳理标准，是推进权力清单制度的基础。浦东新区现有的权力清单梳理包含的18类标准更多是行政执行权层面的。这里的执行性强调行政权力从根本上说是执行国家法律和权力机关意志的权力。然而，具体分析现代行政权力可以发现，行政权力不仅仅指行政执行权，还应当包括行政决策权和行政监督权。对于行政权力的这种划分，******代会报告有精辟的表述，*的十七大报告指出，“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”*的十八大报告对权力制约与监督提出了更明确的要求，“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”*的十八届****提出“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”。这些要求都体现了对行政权力运行体系全过程规范的具体要求。从法治政府建设角度来看，只要具有权力性特征的行政行为，都应当纳入行政权力的范畴。因此，权力清单应当覆盖权力运行全过程，涵括行政执行权、行政决策权、行政监督权三个方面。权力清单的行政权力可以上述分类为基础设计两级，第一级将行政权力分为行政决策权、行政执行权、行政监督权三大类；第二级将行政决策权、行政执行权、行政监督权三类权力进行细分，具体而言，可以考虑行政决策权包括行政立法权、行政规划权和其他行政决策权；行政执行权包括行政审批权、行政处罚权、行政确认权、行政给付权、行政征用权、行政征收权、行政备案权、行

　　政检查权、行政奖励权、行政强制权；行政监督权包括行政复议权、行政裁决权和行政调解权。同时，设置其他行政权力作为权力清单的兜底条款，并且在中央政府层面出台相应文件对权力划分依据进行明确，以提高权力清单的统一性和科学性。2.自上而下，形成合理的权力清单制度推进机制地方政府权力清单制度可以形成自上而下的推进机制，以更多地获取上级政府部门的支持，防止政策风险和政策反复，提高工作效率。从浦东的实践来看，可以由市级政府及其部门率先公布权力清单，或以自贸区改革为契机，上级部门通过相应的法律形式更多地授权浦东新区政府进行先行先试，使浦东新区政府有更多的改革空间，推进权力清单制度改革。在浦东新区内部推行权力清单制度，同样需要逐级向下推进，先公开区政府部门权力清单，然后公开街道、镇政府权力清单。选择自上而下推进是因为，一方面，由上级政府部门率先公布权力清单可以发挥上级部门的带头、示范作用，并且上级部门对行政权力更为了解和把握，有利于提升权力清单的科学性；另一方面，上级政府部门率先公布权力清单有利于基层政府进行对照和呼应，保证权力清单的权威性和统一性。形成合理规范的工作流程是形成合理的权力清单制度推进机制的重要方面。应当在地方政府现有权力清单工作机制的基础上探索形成包括清权、确权、晒权的权力清单梳理、确认和公布机制。在权力清单梳理阶段，地方政府应当统一开发政府权力清单和责任清单电子应用平台，这个平台可以包括两个子平台，一个是对外公开平台，一个是内部的数据归集和梳理平台，引导地方政府在该平台上进行数据梳理和归集，形成权力清单和责任清单。通过信息化手段的使

　　用推进权力清单和责任清单制度建设，为进一步推进政府行政改革沉淀大数据，为推进公共服务流程再造提供基础。在构建统一的电子应用平台的基础上形成清权程序，清权的重点是梳理职责是否全面正确高效履行，是否存在“越位”、“缺位”和权责脱节，履职方式是否适应经济社会发展需要。在此基础上，由地方政府编制管理部门和法制部门对部门申报的梳理成果进行审核，并由地方人民代表大会进行最终确认，以保证权力清单的权威性。3.强化建章立制，提高权力清单制度的法治化水平权力清单不应作为短期的权宜之计，不能仅仅停留在政府政策层面，而应该通过相应的法律法规将现有成果加以固化，同时通过制定法律法规为进一步推进权力清单提供保障和支持。在权力清单形成和梳理过程中，应当坚决取缔不符合法律法规要求的权力和超越法律规范、违反操作程序的权力。地方政府的权力清单制度改革应当将权力清单的梳理和形成作为进一步推进政府改革的起点，以权力清单为基础促进政府简政放权，促进政府流程再造，提升政府效率。一方面根据职能转变的要求，进一步理顺政府与市场、政府与社会的关系，还权于市场，还权于社会；另一方面根据精简、统一、效能的要求，着重解决部门职责交叉的情况，形成管理合力，提升管理效率，全面提升依法行政、依法用权水平。4.强化流程，提升权力清单制度的精细化水平通过严格的权力清单确认程序，避免文字上的错误与歧义，严格对照法律法规，防止因法律文本解读而产生的错误，提高权力清单的精细化水平。为进一步提高权力清单制度的精细化水平，方便民众查询和知晓权力清单，可以考虑将权力清单分为权力事项目录和权力事项详情单两个部分。在权力事项目录的基础

　　上编制权力事项详情单。详细列出政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式、权力行使主体、使用条件以及标准等方面。在明晰上述方面的基础上，梳理出行使行政权力的法定程序和流程图。5.推行“减权清单”，促进简政放权地方政府可以借鉴和参考浦东新区政府提出的“减权清单”，将之作为地方政府推行权力清单制度的重要内容，作为推进依法行政的关键性举措。“减权清单”强调对地方政府正在运行的行政权力进行分类梳理，根据依法行政的要求取消、转移行政权力，整合不合法、不合规的管理事项，推进简政放权。6.提高责任清单和权力清单的衔接、配套水平探索形成与权力清单相适应、相配套的责任清单是进一步推进政府管理清单式改革的重要方向。责任清单的重要目标在于合理科学准确定位政府的角色和功能，与权力清单相衔接和配套，同时能够做到可执行、可考核、可问责。在责任清单和权力清单的衔接、配套方面，地方政府可以将责任清单编号，并标明具体编号的责任清单与权力清单之间的关联度以及对应关系，促进责任清单和权力清单的衔接和配套，构建与权力清单相配套的责任清单制度。7.建立权力清单的动态更新机制权力清单制度不是一蹴而就的工作，而是一项长期性制度；不是一次梳理和公布的简单工作，而是一项持续性工程，应随着行政权力的变化而及时加以调整和修改。地方政府应当及时跟踪行政权力的变化情况，并将这一变化体现和反映在权力清单之中，从而推动权力清单的动态管理。在推动权力清单动态管理过程中，要探索形成权力清单变更程序，发挥行使具体行政权力政府部门的主体作用，促进他们在行使权力发生变化时，及时启动行政权力变更申报，并且

　　充分发挥编制管理部门和政府法制部门的审核和确认作用，推动形成权力清单的动态管理体制。注释：①程文浩：《国家治理过程的“可视化”如何实现——权力清单制度的内涵、意义和推进策略》，《学术前沿》2014年第5期。②姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第68页。③数据来源：北大法宝http://www.pkulaw.cn/，最后访问日期：2016年6月15日。④王春业：《论权力清单制度对于行政权的控制与规范》，《福建行政学院学报》2014年第6期。⑤章剑生：《现代行政法专题》，清华大学出版社2014年版，第194-197页。⑥王春业：《论地方权力清单制度及其法制化》，《政法论丛》2014年第6期。⑦参见上海浦东网，http://www.pudong.gov.cn/pdxzql/index/qlqd.html，最后访问日期2016年6月5日。⑧申海平：《权力清单的定位不能僭越法律》，《学术界》2015年第1期。参考文献：[1]程文浩.国家治理过程的“可视化”如何实现——权力清单制度的内涵、意义和推进策略[J].学术前沿，2014，(5).[2]谢建平.权力清单制度：国家治理体系和智力能力现代化的制度性回应[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2014，(6).[3]周庆智.控制权力：一个功利主义视角——县政“权力清单”辨析[J].哈尔滨

　　工业大学学报（社会科学版），2014，(3).[4]罗亚苍.行政审批权力清单制度评析及完善——以国家税务总局2014年第10号公告为分析模板.中国行政管理，2014，(8).[5]汪锦军.纵向政府权力结构与社会治理：中国“政府与社会”关系的一个分析路径(J).浙江社会科学，2014，(9).[6]卡尔·施米特.宪法学说[M].世纪出版集团上海人民出版社，2005.[7]DavidRubenstein.DelegatingSupremacy[J].VanderbiltLawReview.vol.65,2012.（责任编辑方卿）*本文系国家社会科学基金项目“大城市区级政府权力清单的分类依据与标准化流程再造研究”（项目编号：15BZZ068）和全国行政学院科研合作基金课题（项目编号：15HZKT038）的阶段性成果。

篇二：清单制度对建设法治政府的重要意义

　　权力清单制度：法治政府建设必要内容

　　陈春艳【摘要】近几年在全国逐渐推开的地方权力清单制度是建设法治政府的重要内容.然而由于历史和现实的原因,一些地方政府对权力清单的定位认识模糊、制定标准不统一、目标意识不明确,因此应当通过将地方权力清单制度纳入法制化轨道,建立考核机制和长效管理机制,完善监督问责机制等途径加以完善.【期刊名称】《人民论坛》【年(卷),期】2016(000)035【总页数】2页(P96-97)【关键词】法治政府;地方权力清单制度;完善【作者】陈春艳【作者单位】中共江津区委*校【正文语种】中文【中图分类】D92在近些年的法治政府建设过程中，权力清单制度成为引人注目的一项内容，这一制度最早是在*的十八届****上明确提出来的。所谓的权力清单制度，简单来说就是各级政府及其部门依法确定自己的权力边界，并将所享有的权力、办事流程等以易懂的方式向社会公众公布。权力清单制度是将“权力关进笼子”的重要方式，可以让政府，特别是社会公众对权力边界有直观的认识，防止政府部门滥用手中的行政权力。现阶段，在地方政府推行权力清单制度是建设法治政府的重要内容。从

　　公众角度来说，地方政府是看得到摸得着的，地方政府是不是按照法治的观念来行使权力直接关系到公众的切身利益。所以，权力清单制度不仅仅是为了限制地方政府的行政权力，它也是法治政府建设的必要内容。法治政府，顾名思义，就是以法律作为行政标准的政府。它要求政府做任何事情都要以法律为准绳，政府的权力要受到法律的制约，只能在法律的框架内行使权力，法律禁止做的坚决不做。在限制政府权力方面，我国取得了不小的成就，如目前已经建立了相对完善的法律体系，这个法律体系非常重要的一个作用就是制约政府滥用权力。从国家公务人员这个角度来说，“管”的意识在淡化，服务意识在增强，这也突出说明我国政府的法治观念在进步。与传统的人治社会相比，法治社会的精髓在于法律是全社会的最高权威，任何人都不能凌驾于法律之上。就中国的国情而言，法治观念需要一个长时段的培养过程。值得欣喜的是，我国的法治建设正在稳步向前推进，近些年出现的地方权力清单制度就是非常好的制度设计，有利于提高我国的法治水平，因而值得坚持下去。权力清单制度是法治政府的重要表现，从内容上主要包括政府权力清单和部门权力清单，它是政府及部门自我限权的一种制度设计。地方权力制度是指地方政府根据自身工作需要将本单位的权力进行归类梳理，将本单位所享有的权力以清单的形式向全社会公布，让公众明白政府及部门的权力边界在哪里。权力清单制度是十八大以后提出的概念，这一概念的提出是必要和及时的。若公权力过大容易导致人民的合法权益遭到侵害，不利于社会的和谐稳定以及法治社会的建设。建立权力清单制度有着重要的意义：一是可以作为法治社会建设的重要内容，推进我国由人治社会到法治社会的完全转变；二是限制地方政府权力的过度膨胀，引导地方政府向服务型政府转变，推动简政放权工作的开展，提高地方政府的公共服务意识和公共服务水平，这也有利于激发市场的活力；三是提振公民对政府的信

　　任度，增强政府公信力，更好地建设和谐社会。自权力清单制度提出之后，中央和地方都高度重视这一工作。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发文件要求地方政府逐步完成权力清单的公布工作，由于有中央的全力推动，地方政府的积极性和主动性也是比较高的。先是浙江，继而全国各省份跟进，据2016年初中央编办的统计，全国31个省级政府已全部公布了权力清单，这也标志着地方权力清单制度取得了重大进展。随着省级政府权力清单的公布，地级、县级和乡镇一级的权力清单也处于陆续公布阶段。不过，由于权力清单制度提出的时间比较短，中央及地方对这一制度设计基本还处于摸索状态，所以权力清单制度在现阶段出现了一些不可避免的问题。一是地方政府对权力清单的定位认识比较模糊。政府涉及到的权力范围太广，地方在制定权力清单时容易出现问题，如可能会有疏漏之处。再者制定权力清单是为了依法行政，如果政府单纯地依清单行政的话，权力清单在实际上就凌驾于法律之上了，这就失去了制定清单的意义。二是各地方政府在制定权力清单时的标准不尽统一。目前，有的省份的权力清单只有两项内容，即权力清单和责任清单；有的省份却是三项内容，多了负责清单；还有的省份是四项甚至五项内容。各地制定的权力清单在内容上相差过大，这不利于全国一盘棋的大格局，造成许多不必要的麻烦，也让全国简政放权的程度不统一，影响到市场经济的运行效率。三是地方政府在制定权力清单方面目标意识不明确，社会参与度较低。部分地方政府在制定权力清单方面闭门造车，没有充分听取社会及民众的意见建议。同时很多省份是为了制定而制定，对制定权力清单的意义不是很清楚，也不知道制定了权力清单之后如何去做。这些问题的出现在很大程度上制约了清单发挥其应有的作用，因而这项制度还需要继续建设和进一步完善。第一，将地方权力清单制度纳入法制化的轨道。目前权力清单制度的主体还是各级政府，他们从政府及部门的角度出发，通过政府或部门规章的形式对外公开权力清

　　单。此种形式对政府及部门的自律性有较大的要求，在某种程度上是政府要限制自己的权力，这对人性有着巨大的考验，也会导致权力清单的实效性大打折扣。所以，为了提高权力清单制度的权威性和公正性，有必要以地方法规的形式来规范权力清单制度。也就是说，地方人大要在权力清单制度的建设中发挥关键作用，通过制定法规的形式对权力清单提出明确的要求，并将关于权力清单的规范性文件在人大会议上正式通过，这样才能让权力清单真正具备法律的权威性。这样做的好处是显而易见的，一是让政府的权力有了外在的制约，权力清单也有了独立性；二是由人大通过的权力清单法规适用效力上比政府公布的规章级别要高，能够增强社会公众对权力清单的信任；三是有了地方性法规后，就可以作为行政诉讼的重要依据，这对于政府的权力又是一种无形的制约。第二，建立考核机制和长效管理机制。制度的好坏需要有一定的标准去评价，地方权力清单制度同样如此。地方政府及部门是不是能严格按照权力清单来行政关系到法治中国能否顺利建成以及人民群众的切身利益，所以有必要对权力清单的执行情况进行适当的考核。把权力清单的工作效果作为考核领导干部的重要指标，明确相关领导干部的责任，出现问题后要及时追究，对违法行为要严厉查处，树立权力清单的权威。此外，当今社会经济的发展变化非常快，现在的权力清单可能会不适应以后的时代需求，所以对权力清单制度也要建立一套适当的动态管理机制，依据时代的发展对权力清单的具体内容进行适当的调整。在调整过程中也要注意程序的合法性，要注意听取社会公众的意见，更要经过人大的讨论通过，以保证权力清单的利民性和法律权威。第三，建立规范完善的监督问责机制。好的制度需要有好的监督才能持续稳定地运转，权力清单制度作为法治建设的重要内容，自然不能离开监督的重要作用。监督的主体应该多元化，一是上级政府和同级权力机关的监督，如同级人大要切实发挥出人大的作用，对同级政府的监督敢于“亮剑”；二是社会舆论监督，如媒体要充

　　分利用自身优势，对政府的行政行为进行有效的监督，守住道德底线；三是公众监督，公众在日常工作生活中与政府有关部门必然会有直接或间接的联系，要充分认识到自己是国家的主人，发挥主人翁精神，对政府的行政行为进行监督，帮助政府改进工作。在问责方面，对于违反权力清单的行为要严格处理，特别是主要负责人要承担相应的法律责任和政治责任。对于问责来说，最关键的是要将问责制度落实到位，敢于问责，不能有“通人情”的思想和余地。①杜飞进：《论法治政府的标准》，《学*与探索》，2013年第1期。②张晓辉：《地方政府推行权力清单制度面临的问题及完善思路》，《中国管理信息化》，2015年10月。③胡俊：《论地方行政权力清单制度及其完善》，安徽大学硕士学位论文，2016年。

篇三：清单制度对建设法治政府的重要意义

　　关于推行政府权力清单和责任清单制度的总结

　　为贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，根据《x人民政府关于推行省级权力清单制度的总结》（x[x]29号）的要求，市政府决定在全市推行政府权力清单和责任清单制度，现就有关事项总结如下：

　　一、总体要求围绕建立法治政府和服务型政府，以转变政府职能、提升治理能力为核心，坚持权责法定、简政放权、权责一致、公开透明的原则，清理规范行政权力，建立政府权力清单和责任清单制度，实行政府“行政权力进清单，清单之外无权力”。进一步厘清政府与市场、政府与社会以及政府层级、部门之间的关系，完善决策科学、执行坚决、流程优化、监督有力的行政权力运行机制，构建权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的政府职能体系，为加快x发展、全面建成小康社会提供体制机制保障。二、范围和权力事项内容推行权力清单和责任清单的单位（范围）为：各乡镇人民政府，各街道办事处，市政府工作部门、派出机构、具有行政主体资格并依法承担行政职能的政府直属事业单位及部门所属事业单位、列入**工作序列依法承担行政职能的部门以及行使行政权力的其他有关部门和单位。

　　列入权力清单和责任清单的职权事项，指法定行政机关或组织实施的对公民、法人和其他组织权利义务产生直接影响的具体行政行为，包括：行政审批、行政处罚、行政征收、行政给付、行政奖励、行政强制、行政确认、行政裁决、行政规划及其他权力等10类事项。

　　三、主要任务（一）全面清理权力事项。按照“谁行使、谁清理”的原则，各单位依据现行有效的法律、法规、规章和“三定”方案等规范性文件，对照行政审批等10类事项，对现有行政权力事项（以x年12月15日为截止日）进行全面梳理，逐条逐项分类登记，以清单方式列举，并提出调整规范的方案（保留、取消、转移、整合）。市直部门负责初审转报和上级部门委托办理的权力事项一并纳入清理范围。对部门交叉和管理分散的行政权力事项，逐项说明涉及部门、交叉分散情况及原因，提出归并整合意见；对政府及其工作部门所属事业单位承担的行政权力事项，提出调整规范意见；对需要上级调整的行政权力事项，提出调整建议。（二）审核确认权力事项。根据大幅度减少政府对微观事务管理的要求，重点在权力事项的取消、转移上下功夫。按照能减则减的原则，取消没有法定依据的行政权力事项。重点清理减少投资项目审批、生产经营活动审批、资质资格许可和认定、评比达标表彰、评估等事项，全面清理取消不符合法律法规规定、利用“红头文件”设定的非行政许可审批事项。将凡在法律范围内市场机制可以有效调节、社会

　　组织可以自律解决、公民法人可以自主决定的事项转移给相关社会组织，政府不再管理。

　　（三）明确行使权力责任。按照权责一致、权责匹配、有权必有责的要求，建立与权力对应的责任体系，根据不同类别权力事项的职责定位和工作任务，落实责任主体，规范职责权限，明确相应责任。对保留的权力事项对应责任事项及责任追究路径进行梳理，通过对履行义务和不良后果情况的细化分解，将责任转化为明确具体的清单条目，建立与权力相对应的责任清单体系。明确权力清单就是责任清单，违规行使或不当行使的，依法依规追究相关责任。同时对保留的权力事项查找廉政风险点，开展廉政风险评估，实行风险等级管理，对应编制廉政风险点和防控措施等事项。有序开展行政执法裁量权规范试点，进一步规范行政权力的行使。

　　（四）优化权力运行流程。依照规范行政权力运行和便民高效的要求，绘制运行流程图，优化运行程序，简化办事环节，提高运行效能。有法定程序的，按照法定要求细化流程；没有法定程序的，按照便民原则设置流程。同类行政权力且运行流程基本相同的，可绘制通用流程图；有关键性差异的，单独绘制流程图。取消和简化前置性审批事项，确需前置审批的，由有关项目审批部门协助办理，减少行政相对人的负担。

　　（五）依法公开权力清单和责任清单。经过审核确认的权力清单和责任清单、权力运行流程等，通过政府门户网站、政府信息公开网、本单位网站等予以公开。除涉及国家秘密及依法不予公开的外，应当

　　完整、准确地向社会公开每一项行政权力的基本信息，包括权力清单、责任清单和流程图，明确行政权力的项目名称、项目编码、实施主体、承办机构、实施依据、实施对象、办理时限以及廉政风险点、收费（征收）依据和标准、责任事项和追责情形等，明确行政权力运行的办理程序（包括申请、受理、审查、决定等）、涉及部门、承办机构和岗位、办理期限、服务方式、相对人权利、监督投诉途径等。主动接受社会监督，确保权力按规定的权限和程序运行。

　　（六）建立权力清单运行平台。整合现有电子政务网络资源，建设行政权力清单运行电子政务平台。加强行政权力事项科学化、法制化、信息化管理，建立健全动态调整机制和长效保障机制。

　　（七）实行权力规范透明运行。权力清单、责任清单和运行流程图公布后，要将行政权力纳入网上运行，大力推进网上办事，明确办理时限，公开办理过程，及时反馈办理结果，促使显性权力规范化、隐性权力公开化，确保公权公用、规范运行、阳光操作，降低行政成本，提高行政效率。

　　（八）强化权力制约监督。实行企业投资准入“负面清单”、企业依法承诺制，并辅以集中验收、严格问责及全过程监管。建立市场和社会主体首负责任制度、惩罚性赔偿制度、产品（服务）质量保险制度、行业准入和生产经营标准管理制度，推动政府管理方式从注重事前管理向注重事中事后监管转变，监管方式从注重主体资格监管向注重产品（服务）质量和生产经营行为监管转变，惩处方式从以行政处罚为主向以赔付补偿为主转变。建立行业监管、属地监管、综合监

　　管相协调的监管机制，本着用权必受监督的要求，对权力运行进行全程、实时监控，查找廉政风险点，开展廉政风险评估，实行风险等级管理，强化权力制约监督。建立行政权力行使绩效评估制度，进一步提升政府治理绩效。

　　（九）严格责任追究。健全违法行政责任追究制度，强化对行政不作为、乱作为的问责。按照行使权力承担相应责任的要求，开展权力行使情况检查和评估，对权力行使中的越位、缺位、错位行为，按有关规定分别做出责令书面检查、通报批评、行政效能告诫及问责处理。

　　四、实施步骤我市推行政府权力清单和责任清单制度工作分三个阶段进行：第一阶段：部署清理阶段（x年12月1日至12月31日）。成立市政府行政权力清单和责任清单工作领导小组（办公室设在市编办），制定工作实施方案，召开动员大会，组建专家组，开展相关培训。各单位分类填写行政权力事项清理有关表格，绘制权力运行流程图，于12月31日前将由单位主要负责人签字的自查报告（包括行政权力事项清理规范情况、履行情况及存在问题、意见建议和有关表格等）连同电子版一并报送领导小组办公室。部门所属事业单位承担的行政权力事项由主管部门统一报送。没有权力事项的单位实行零报告。第二阶段：集中审核阶段（x年1月1日至1月31日）。领导小组办公室组织相关人员对各单位提出的权力清理意见、报送的行政

　　权力等事项进行初审，组织专家论证，并征求相关方面意见，提出清理规范意见反馈各单位核实，形成权力清单和责任清单审核意见，通过单位门户网站等方式进行公示。有关交叉分散行政权力处理意见、提请上级调整的行政权力建议等，一并按程序研究办理。

　　第三阶段：公布运行阶段（x年2月1日至2月15日）。市政府权力清单、责任清单和运行流程图经审核论证，按程序报市政府审定后，正式对外公布，各乡镇、街道“两单”适时公布。有关单位按照新的权力清单、责任清单和流程图运行行政权力，并逐步纳入电子政务网络平台管理。

　　五、工作要求（一）提高认识，加强领导。推行政府权力清单制度，是全面深化改革的重要内容，是深化行政体制改革的基础工程，是推进政府职能转变的突破口。市权力清单和责任清单工作领导小组成员单位要加强协调配合，建立健全工作机制，形成强大工作合力。清理涉及到的各单位要高度重视，主要负责人亲自抓、负总责，建立推进权力清单和责任清单工作专班和联络员制度（12月23日前将主管负责人和联络员名单报送领导小组办公室），确保按照规定的时间节点完成各项工作任务。（二）明确要求，依法清理。按照全面部署、分步推进、重点突破、依法实施的要求，抓好落实。各单位要严格对照实施依据，认真开展清理规范，确保权力事项全面、真实、合法、有效，不得擅自增加、扩大或放弃、隐瞒所行使的行政权力。涉密事项按有关规定处理。

　　（三）加强沟通，上下衔接。各部门在开展权力清理的过程中，要主动加强与上级业务对口部门的沟通联系，对同类权力事项确保编制的权力清单和责任清单相关内容与上级部门上下对应和衔接。x经开区管委会要加强与委托职权事项的部门对接，做好被委托权力事项的确权工作。

　　（四）广泛宣传，强化督查。通过多种渠道，广泛宣传推行政府权力清单制度的重要意义，营造氛围、形成共识，接受社会监督。市政府将把此项工作纳入政府目标考核内容，适时组织监督检查，落实行政问责制度。

篇四：清单制度对建设法治政府的重要意义

　　?国务院组织法?并未规定国务院各部委的具体职责??地方组织法?第59条尽管列举了县级以上地方各级人民政府的10项具体职权?但仍没有对省市县三级政府加以区分?同时也未规定各工作部门的具体职责?也就是说??立法法?第8条第2项中的各级人民政府其实并不包括其工作部门?这意味着我国至少在这部分事项上并非立法绝对保留的内容?放眼世界?实行全面立法保留的国家往往有相对庞大的组织法典?如由于美国宪法根本排除了执行分支对组织的设置权限?导致国会的组织立法呈现出极高的规范密度?这是其组织法篇幅膨胀的原因之一7?实行立法保留与行政保留二元体制的国家?法律一般只规定相对重要的事项?其他事项则交由行政机关自行规定?如?法国宪法?第34条明确将各类公共机构的设定权交由法律规定?第37条规定法律范围以外的事项属于条例性质?并且在法律和条例的关系上?条例是汪洋大海?法律是大海中的几个孤岛8?但在我国?问题显然要复杂得多?各级政府工作部门的相关事项不仅在法律法规规章中有集中或零散的规定?在很大程度上是由行政系统内部的各部门主要职责内设机构和人员编制的规定三定规定予以明确的?例如?要全面把握国家卫生和计划生育委员会的职责?不仅要查阅大量有关卫生和计划生育的法律行政法规部门规章?还要参考其三定规定中的18项主要职责9?如果是地方政府的工作部门?地方性法规和地方政府规章也可能有所涉及?这一工作量无疑更大?因此?与那些实行全面立法保留以及简单二元立法体制的国家通常可以从组织法典以及行政条例中按图索骥相比?我们要从如此卷帙浩繁的规范性文件中寻找蛛丝马迹任务自然要艰巨得多?挂一漏万也是常有的事?????77????参见毛泽东

　　全面推行政府权责清单制度的法治意义

　　马岭1，苏艺2【摘要】摘要:遵循民主集中制原则使我国行政权的分配在宪法层面呈现概括化与集权化的特征，并且在组织法层面仍没有有效疏解。在我国二元立法体制下，行政权力的横向与纵向分配是在法律、法规、规章以及其他规范性文件中以集中或零散的方式实现的，这意味着全面把握某个机关的全部权力存在一定难度，而全面推行权责清单制度则有利于实现所有规范性文件的由繁入简。各类清单的编制一般要经历梳理、清理、公开三个环节，反映了法律汇编、法律清理和一定程度“法典编纂”后最新且最全的规范性文件成果，这在很大程度上扭转了县级以上地方各级政府职权划分不清的局面，也使得《宪法》中“充分发挥地方的主动性、积极性”的程度得到进一步提升。全面推行权责清单制度应在坚持权力清单、责任清单和负面清单配套公开、及时修订，各类清单的编制由国务院统一标准、有效跟踪评估的基础上，在民主法治的框架内稳步推进。【期刊名称】学*与探索【年(卷),期】2018(000)011【总页数】6【关键词】关键词:政府权责清单；民主集中制；行政权【文献来源】https://www.zhangqiaokeyan.com/academic-journal-cn_study-

　　exploration_thesis/0201269339293.html

　　·法治文明与法律发展·基金项目:2018年度国家社会科学基金重点项目“‘重大改革于法有据’理论

　　与实践研究”(18AFX001)；北京市政治文明建设研究基地课题“我国人民代表大会制度的健全和完善”(2018zzwm006)；2018年北京市社会科学基金一般项目“中国传统法律文化中的治理规范研究”(18XFB010)政府权责清单制度自从2013年底全面推进以来，至今已近五年。按照《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》的总体部署:“省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。开展编制国务院部门权力和责任清单试点。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。”[1]日前，《中共中央关于深化*和国家机构改革的决定》进一步提出:“全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同‘三定’规定有机衔接，规范和约束履职行为，让权力在阳光下运行。”[2]可以说，包括权力清单、责任清单、负面清单在内的政府权责清单制度经过多年运行，编制主体已涵盖国务院部门以及省、市、县三级政府，下一步将继续向纵深推进。值得注意的是，近年来学界对于政府清单制度的认识较多从政治学、行政学、行政法学等领域展开，对其法治功能褒贬不一。正如有学者认为的，“从社会公共事务管理的法治精神看，权力清单并没有法律的依据。当代世界，没有哪一个国家有‘权力清单’一说。”[3]那么，政府权责清单制度是否符合法治的基本精神呢?

　　一、民主集中制原则对我国行政权分配的影响

　　政体作为国家政权组织形式有两层含义:一是这些组织机构的来源，如民主选举产生国家机构体现的是人民当家作主的民主性；二是这些机构产生后彼此之间的关系，如各机关之间是平行的体现的就是分权制衡性。但国家机关之间是分

　　权还是集权与民主国体从表面上看并不一定具有必然的内在联系，至少这种联系是相对模糊的，因此社会主义政体和资本主义政体在此分道扬镳，一个采取民主与分权相结合的模式，一个走向民主与集中相结合的道路[4]。我国采用的就是“民主集中制”。具体来说，《宪法》第3条第1款首先规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”与《中国人民政治协商会议共同纲领》以及前三部《宪法》中的各级政权机关、各级人大和其他国家机关“一律实行民主集中制”的表述相比，①《中国人民政治协商会议共同纲领》第15条规定:“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为:人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”1954年《宪法》第2条第2款规定:“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”1975年《宪法》第3条第2款规定:“各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”1978年《宪法》第3条第2款规定:“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”该款将“国家机关”改为“国家机构”，并删去“一律”，意味着民主集中制原则不应再从规范某个具体国家机关权力运行即“活动”的角度来把握。事实上，“按照国家机关现行的组织活动状况，有的国家机关主要实行民主制，如各级人民代表大会的组织活动都遵循民主原则；而行政机关内部则实行首长负责制，更多地体现了集中。”[5]105因此，这里的“国家机构”作为一切国家机关的集合体，②“国家机构……同‘国家机关’含义的区别在于，前者是指全部国家机关的集合体，

　　后者是指某一单个的国家机关。”参见全国人大常委会办公厅研究室政治组编:《中国宪法精释》，中国民主法制出版社1996年版，第186页。代表一种国家权力分配前的初始状态；要将“实行”理解为遵循民主集中制原则来分配权力，即以民主集中制原则完成对各个国家机关“组织”的建构。作为民主集中制原则的基本内容，《宪法》第3条后三款对权力分配产生了不同程度的影响，先来看中间两款。第2款规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”第3款规定:“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”可见我国对国家权力的分配并不是一次性地析出三种权力，而是首先通过民主选举的方式析出代议机关的权力，包括人民代表大会作为国家权力机关应当行使的立法权、任免权、决定权、监督权等，在横向上分配给全国人大，在纵向上分配给地方各级人大；其次，再通过各级人大的权力在余下的国家权力中分别析出行政权、监察权、审判权、检察权，在横向上依次分配给国务院、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院，在纵向上依次分配给地方各级人民政府、地方各级监察委员会、地方各级人民法院、地方各级人民检察院；最后，强调行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都要对代议机关负责，接受其监督。事实上，宪法限制权力或将权力关进宪法之笼的基础性方法，正是设置国家机关及其权力清单[6]。就行政权而言，《宪法》在横向上的分配体现在关于国务院职权的规定上(第89条)，在纵向上的分配体现在关于地方各级人民政府职权的规定上(第107条)。但两者的内容在详略程度上有着明显差别:前者共列举18项国务院的具体职权；后者中的前两款只是将“县级以上地方各级人民政府”

　　与“乡、民族乡、镇的人民政府”区别开来，并且第1款并未划分省、市、县三级政府的具体职权，只在第3款才将乡、民族乡、镇的建置和区域划分的决定权授予省、直辖市人民政府，自治区人民政府根据第115条亦可行使该项职权。在此基础上，行政权继续在国务院和县级以上地方各级人民政府内部分配。在国务院内部，《宪法》在横向上只明确提到国务院审计机关的审计监督权(第91条)，对于各部和各委员会、全国地方各级国家行政机关只是要求由国务院统一领导它们的工作(第89条第3、4项)，但由于国务院各部委、审计机关的首长由全国人大及其常委会任免(第62条第5项、第63条第2项、第67条第9项)，各部委的机构设置由全国人大及其常委会决定(《国务院组织法》第8条)，这说明国务院各部委、审计机关在一定意义上还是由人大产生的，《宪法》第3条第3款在这一层次的行政权分配上依然发挥了作用。在县级以上地方各级人民政府内部，《宪法》在横向和纵向上只明确提到地方各级审计机关的审计监督权(第109条)，对于所属各工作部门和下级人民政府也只是要求县级以上地方各级人民政府领导它们的工作(第108条)。与国务院各部委、审计机关相比，在这里只有各工作部门的首长是由县级以上的地方各级人大常委会任免的(《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条第10项，以下简称《地方组织法》)，而各工作部门的机构设置是由本级人民政府报请上一级人民政府批准的，对本级人大常委会只需备案(《地方组织法》第64条第3、4款)，因此《宪法》第3条第3款在这里的影响又小一些。总的来看，行政权按层级从高到低的分配越往下“集中”色彩越浓，越往下纵向分配又比横向分配更偏向“集中”一些。这种行政权分配向上级政府以及国务院集中的体制被《宪法》第110条第2款总结为:“地方各级人民政府对上一

　　级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”在这一局面下，《宪法》第3条第4款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”本款即关于中央和地方职权划分的“两个积极性”原则，如果这一原则充分发挥作用，既能有效调节以上权力分配过度集权化的现象，也能使概括性的规定得以具体化。需要指出的是，这一原则除作用于中央和地方的关系外，还可以作用于地方的上下级关系和平级关系。①参见毛泽东:《论十大关系》，中共中央文献研究室编:《毛泽东文集》(第7卷)，人民出版社1999年版，第32、33页。也就是说，以上条款中各种“领导”的表述是本款中“中央的统一领导”表述的具体化，而“充分发挥地方的主动性、积极性”则要求中央或上级政府根据这些条款在宪法规范以外继续向地方放权。尽管《宪法》第62条第3项将“国家机构”列为只能由全国人大制定和修改基本法律的事项，《立法法》第8条第2项将“各级人民政府的产生、组织和职权”列为只能制定法律的事项，但从《国务院组织法》和《地方组织法》的相关规定看，民主集中制下行政权在宪法层面的分配所呈现的集权化和概括化特征至少在组织法层面仍没有有效疏解:《国务院组织法》并未规定国务院各部委的具体职责；《地方组织法》第59条尽管列举了县级以上地方各级人民政府的10项具体职权，但仍没有对省、市、县三级政府加以区分，同时也未规定各工作部门的具体职责。也就是说，《立法法》第8条第2项中的“各级人民政府”其实并不包括其工作部门，这意味着我国至少在这部分事项上并非立法绝对保留的内容。放眼世界，实行全面立法保留的国家往往有相对庞大的组织法典，如由于美国

　　宪法根本排除了执行分支对组织的设置权限，导致国会的组织立法呈现出极高的规范密度，这是其组织法篇幅膨胀的原因之一[7]；实行立法保留与行政保留二元体制的国家，法律一般只规定相对重要的事项，其他事项则交由行政机关自行规定，如《法国宪法》第34条明确将各类公共机构的设定权交由法律规定，第37条规定法律范围以外的事项属于条例性质，并且“在法律和条例的关系上，条例是汪洋大海，法律是大海中的几个孤岛”[8]。但在我国，问题显然要复杂得多。各级政府工作部门的相关事项不仅在法律、法规、规章中有集中或零散的规定，在很大程度上是由行政系统内部的各部门主要职责、内设机构和人员编制的规定(“三定”规定)予以明确的。例如，要全面把握国家卫生和计划生育委员会的职责，不仅要查阅大量有关卫生和计划生育的法律、行政法规、部门规章，还要参考其“三定”规定中的18项主要职责[9]；如果是地方政府的工作部门，地方性法规和地方政府规章也可能有所涉及，这一工作量无疑更大。因此，与那些实行全面立法保留以及简单二元立法体制的国家通常可以从组织法典以及行政条例中按图索骥相比，我们要从如此卷帙浩繁的规范性文件中寻找蛛丝马迹任务自然要艰巨得多，挂一漏万也是常有的事。

　　二、政府权责清单制度应有的功能定位

　　通过以上分析可知，在我国要想全面把握政府一个部门的全部权力确有一定难度，这不仅给行政相对人带来不便，甚至行政机关内部有时都搞不清楚。在河北省对外贸易经济合作厅原副厅长李友灿受贿案中，其领导和其他班子成员对其手中的“汽车配额”权均不知情，这直接催生了2005年河北省在邯郸市推行“行政权力公开透明运行”试点。经梳理，93项市长权力以及57个部门的2084项权力，连同每一项权力的使用流程图公之于众，接受全社会的监督[10]。

　　此后，从中央到地方均以类似形式实践着这种将所有规范性文件由繁入简的过程，这使得一个部门的权力可以全面系统地呈现出来，同样达到了按图索骥的效果。总的来看，全面推行行政权力清单制度的意义有以下两方面。第一，从内容上看，政府权力清单主要包括政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，即“法无授权不可为”；政府责任清单主要包括与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式，即“法定职责必须为”；负面清单主要包括实行统一的市场准入制度后各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，对于行政相对人而言是“法无禁止皆可为”，对于行政机关而言则是权力的绝对禁区[1]。三类清单的公布，无疑可以较为直观地从多角度形成对行政机关的强有力约束。第二，从程序上看，各类政府清单的编制一般要经历梳理、清理、公开三个环节。以权力清单为例，梳理是对法律、法规、规章以及其他规范性文件中规定的行政权力进行一次全面的普查，需要逐条逐项地进行分类登记；清理需要严格审查行政权力是否具有合法的设定依据，明确行政主体和行政相对人、清晰的权力运行流程等内容，对符合相关规定的予以保留，对不符合相关规定的提出取消、转移、下放、整合、严管、加强等调整意见，提请有权机关作出处理，这是整个过程中的重中之重；公开意味着除保密事项外，权力清单中的内容一方面需要接受社会监督，另一方面也对行政主体和行政相对人产生了实际的约束作用。例如2014年浙江省共梳理出50多个省级部门的1.23万项行政权力，经过清理环节，最后在权力清单中公开4236项，其中省级部门直接行使的权力1973项，全部委托下放和实行市县属地管理的权力2255项，省级有关部门共性权力8项[11]。

　　从立法学的角度来看，编制政府权责清单的梳理环节像是一次法律汇编的过程，清理环节则相当于法律清理，相关调整意见经有权机关处理后再予以公开，又带有一定的法典编纂性质。事实上在官方法律汇编过程中，由于汇编主体往往也是拥有立法权的主体，因而这一过程往往伴随着法律清理和法典编纂。如公元529年东罗马帝国皇帝查士丁尼将《狄奥多西法典》中已失效的部分删去，补充新敕令后颁布《法典》12卷；公元530年将历代罗马法学家各种著述中矛盾冲突之处和有悖于现时精神的内容作了修改，颁布《学说汇纂》50卷；公元533年剔除盖尤斯《法学阶梯》中的过时内容，并增加新内容后颁行全国。这三部法律文件加上由查士丁尼在公元534—565年间颁布的165项敕令汇编而成的《新律》，合称为《国法大全》，即《查士丁尼法典》[12]。与以上过程不同的是，由于各类清单的梳理主体一般为各级政府的工作部门，它们的权力源自各级政府领导体制下法律、法规、规章以及其他规范性文件的授权，因此就其自身而言，并没有创制或删减行政权力的空间，它们只能先忠实地记载所有规范性文件中规定的权力，并在此基础上提出相关调整建议后，汇总到各级政府的机构编制部门继续进行清理环节。各级政府就各类清单的清理在自身权限范围内具有较大的灵活度。例如浙江省要求，没有法律法规规章依据的职权，予以取消。部门自行发布的文件，不得作为职权设定和行使的依据。部门内部管理职权，不列入权力清单。各地研究提出简政放权意见时，对需先行修改法律法规规章、由国家或省级层面解决的事项，也应一并提出，并汇总报送省编委办。同时，在法律、法规、规章没有明确要求行政权力由省级部门行使时，可以下放市、县政府主管部门管理；尽管有相关依据但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要、一时难以通过修改调整或取消的行政权力，以及日常

　　管理中很少行使的行政权力，建立严格的管理措施，未经同级政府同意不得行使[13]。尽管各级政府在权力的设定层面并没有多少创制或删减的权限，但在权力的运作方式上，无疑可能带有一定程度的创新。在理想状态下，公开后的各类清单反映的应是经过法律汇编、法律清理和一定程度“法典编纂”后的最新且最全的规范性文件成果，因此也才有“清单之外无权力”一说。当然，如果各类清单由于自身疏忽或相关规范性文件修改而造成法定权力或责任的多余或遗漏，那么在坚决贯彻依法行政原则的同时，还必须对各类清单定期进行修订。如此一来，行政权力清单制度使得《宪法》《地方组织法》层面县级以上地方各级人民政府职权划分不清的现象在很大程度上得以明确，尤其是省级政府权力清单和责任清单的全面公布，无疑是国务院积极履行《宪法》第89条第4项“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”职权的表现。过去我们曾认为，“这种划分国务院可通过制定行政法规加以规定。迄止现在，国务院还没有制定一部行政法规对中央和省级国家行政机关的职权划分作出规定。关于中央和省级国家行政机关职权划分的具体规定，散见于国务院制定的行政法规和全国人大及其常委会制定的法律中。”[5]245但现阶段的省级政府权责清单无异于将发挥以上那部并不存在的“行政法规”的作用。随着市县政府以及国务院部委各类清单的陆续公布，将在规范和监督政府权力、维护公民合法权益、完善社会主义市场经济制度等方面产生更为深远的影响，无形中也使得《宪法》第3条第4款“充分发挥地方的主动性、积极性”的程度得到进一步提升。

　　三、全面推行政府权责清单制度的努力方向

　　有学者认为，我国政府权力清单改革在法治层面面临三大挑战:一是依法行政的法由立法部门制定，行政部门自身开列权力清单，有越权之嫌；二是在有法不依、执法不严、违法不纠的问题上，花大气力推出权力清单的意义和价值的合理性值得商榷；三是权力清单的限权宗旨与法治政府的定位有密切关系，目前政府和市场、社会的关系都没有完全厘清，划定权力清单难以科学合理[3]。对此，笔者作出以下回应:首先，由于我国并非完全立法保留的国家，存在大量由行政法规、行政规章以及其他规范性文件规范的行政权力，因而行政机关就这部分权力的设定以及运行方式进行梳理和清理，在行政系统内部基本不存在越权的问题；即使是人大制定的法律、地方性法规，由行政机关进行梳理并提出清理建议也不存在什么问题，最终的决定权还是在人大手中。其次，正是由于权力分布在不同位阶的规范性文件中，表面上是有“法”可依，但事实上一方面全面把握有较大难度，另一方面存在大量法外运行的权力以及与经济社会发展相脱节的法定权力，这些都要在法律汇编的基础上进行法律清理，权责清单制度可以较好地整合这两个过程，因此不能笼统地说这一制度是没有意义的，如何科学合理地界定政府和市场、社会的关系才是“把权力关进制度的笼子里”需要解决的真正问题。下一步，完善行政权力清单制度至少应在以下三个方面做出努力。第一，权力清单、责任清单和负面清单应当配套公开，及时修订。政府有多大的权力，就应当承担多大的责任，这是理所当然的事情。并非有了权力清单就能管住权力，建立权力清单的同时还要建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制。这就要求政府管理方式要与审批权力下放、职权事项清理结合起来，重心要从事前审批向事中、事后监管转变，做到“放”和“管”两个轮子一起

　　转，不能在权力下放的同时留下大片监管盲区。但在当前实践中，权责清单已分别呈现依附型、一体型、独立型三种模式，其中前两种均与责任政府之基本要求、责任清单之存在初衷相背离，应当以最后一种模式作为衔接“三定”规定的理想模式进行推广[14]。此外，对于违反权责清单的谎报、虚报、瞒报等行为，应采取严厉的惩戒措施。没有这些刚性手段做后盾，清单公开后的权力运行还是会困难重重，难以取得预期效果。要以推行权责清单制度为契机，着力解决行政许可、行政处罚、行政强制等领域社会反映强烈的突出问题，并与简政放权、政府职能转变和依法行政结合起来，进一步减少政府的自由裁量权，增加市场的自主选择权，推动创新政府和法治政府建设。第二，各类清单的编制应由国务院制定统一标准，并有效跟踪评估。权责清单的核心问题在于行政系统内部权力调整以及行政权和社会权的再分配，其中涉及简政放权、政企分开、政事分开、政社分开等一系列问题，是调整各方面利益格局、转变政府职能的动态过程。在这个过程中，各地对这些问题的理解本身就见仁见智，再加上改革在某些领域触及一些政府部门的直接利益，遇到一定的阻力也是可想而知的。仅从各地第一轮公布的保留行政权力的总数这一项数据就可以知道大概的情况:据不完全统计，省级行政区中，最少的安徽省仅保留1712项，最多的四川省多达7194项，是前者的4.2倍；设区的市级行政区中，最少的兰州市仅保留1989项，最多的南通市多达6332项，是前者的3.2倍[15]。对此，2015年国务院已提出各地政府参照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别的“9＋X”分类方式[16]。从实践反馈的情况看，尽管前期各类清单制定经过清权、减权、晒权取得了明显成效，但在权力数量、清单结构、清理依

　　据、归类标准、发布主体和载体等方面还存在较多改进的空间[17]。第三，权责清单制度需要在民主法治的框架内稳步推进。从行政机关在人民代表大会制度中的定位来看，除人大对行政机关工作和法律层面的全方位监督外，以往来自审判、检察机关的横向制衡是较为薄弱的，其中由于行政诉讼制度的存在，法院对行政机关的监督总体上大于检察院；新成立的监察机关对于行政机关的监督由于集中于公职人员职务违法犯罪，一般也不会涉及具体行政事务。因此，涉及权力调整的清理环节如果能由各级人大主导，并广泛听取社会公众的意见，一方面有利于对相关条款及时进行立、改、废、释，另一方面亦利于对行政机关的放权行为进行审查，避免不当的责任推脱，这样做比行政机关单方面推进更有助于推进民主法治建设。参考文献:[1]《中共中央国务院印发〈法治政府建设实施纲要(2015—2020年)〉》，《中华人民共和国国务院公报》2016年第1号。[2]《中共中央关于深化*和国家机构改革的决定》，《人民日报》2018年3月5日。[3]蒋德海:《“权力清单”应慎行——我国政务管理之法治原则反思》，《同济大学学报》(社会科学版)2015年第5期。[4]马岭:《我国现行〈宪法〉中的民主集中制原则》，《云南大学学报》(法学版)2013年第4期。[5]全国人大常委会办公厅研究室政治组编著:《中国宪法精释》，北京:中国民主法制出版社1996年版。[6]童之伟:《“法无授权不可为”的宪法学展开》，《中外法学》2018年第3期。

　　[7]步超:《论美国宪法中的行政组织法定原则》，《中外法学》2016年第2期。

　　[8]王名扬:《法国行政法》，北京:北京大学出版社2016年版，第110页。

　　[9]《国务院办公厅关于印发国家卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人

　　员编制规定的通知》，《中华人民共和国国务院公报》2013年第18号。

　　[10]徐彬:《国内首份市长“权力清单”》，《南方周末》2005年8月25日。

　　[11]黄宏、傅克:《省级部门权力减逾六成》，《浙江日报》2014年6月25日。

　　[12]徐国栋:《查士丁尼及其立法事业——兼论法典法的弊端及补救》，《法律科

　　学》1990年第5期。

　　[13]《浙江省人民政府关于全面开展政府职权清理推行权力清单制度的通知》，

　　《浙江省人民政府公报》2014年第16、17期。

　　[14]刘启川:《独立型责任清单的构造与实践——基于31个省级政府责任清单

　　的观察》，《中外法学》2018年第2期。

　　[15]《2015地方权力清单看过来!》，《领导决策信息》2015年第5期。

　　[16]《中办国办印发〈关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意

　　见〉》，《人民日报》2015年3月25日。

　　[17]中国行政管理学会课题组:《权责清单制定中的难题与对策》，《中国行政管

　　理》2017年第7期。

　　【文献来源】

　　exploration_thesis/0201269339293.html

　　https://www.zhangqiaokeyan.com/academic-journal-cn_study-

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